公眾參與環境保護的幾點觀察

毅綸@自然之友 2013.06.04

上上週因為議題上的需求,我參與了中國民間環境倡導網絡的會議,會議上眾多環保組織就目前所參與的環境倡導案件,互相分享並且學習各種倡導手法,所謂的倡導其目的就是要引發更多的公眾參與,在這個網絡會議中,可以看見擴大公眾參與的影響力已經成為環境保護的重要趨勢。

雖然近年來「公眾參與」一詞在環境保護的領域中越來越常被提起,但環境保護一直以來都與公民維權脫離不了關係,尤其在重大污染事件發生時,過去經常被「鄰避」兩字污名的公眾參與環境保護的公民行動,總是被視為一種消極防禦的抵抗,甚至是自利的,以至於公義性受到許多質疑。然而隨著社會的變遷與發展,近年來公眾參與環境保護的腳步越來越快速,不知不覺中已經從消極防禦逐漸走向積極監督了,這之中我認為值得一提的有兩條趨勢,一是公眾開始掌握「法律」作為武器,在体制內積極落實各種環境保護行動;二是網絡科技使「新媒體」成為有效的發聲工具,使得各種環境影響事實得以落在陽光下。

而這兩個重要的趨勢,大大影響了自然之友在環境保護的行動與策略。兩年前自然之友「公眾參與」部門的成立可以說是一個分水嶺,在這之前,自然之友參與重大環境事件的行動,多半還停留在一種道德精神感召與社會輿論製造的層次。當然過去也捲動了不少重要的環境倡導聲浪,但其延續性與有效性卻在社會快速發展下逐漸疲乏。為了更有效的解決環境危害事件,公眾參與部門成立後,我們從公眾連署走向了信息公開申請,從鄰避抗爭走向了公益訴訟。

首先,信息公開申請有著重要的積極性,過去面臨可能需要公眾承擔的環境危害時,公眾連署發聲未必能夠獲得有關單位的回應,獲得了回應也未必能夠獲得改變,然而在法律保障範圍內進行的信息公開申請,有關單位的回應就成了「必須」,在過去只要政府有關單位默不作聲,就能無視各種危害事實的發生,但透過信息公開申請,卻迫使他們不能再強裝失聰失明。更重要的意義是,信息公開申請對於「誰管理,誰負責」這樣的關係進行了法律上的確認。接著,公益訴訟是更進一步讓環境危害獲得改變的重要關鍵,如果說信息公開申請是強迫國家看見問題,那麼公益訴訟所能帶來的後果,除了讓國家與企業承認危害事實外,還能取得更進一步的補償與改善,並且在違法的事實之前,鄰避兩字取得更多的正當性。

但無論是信息公開申請或者環境公益訴訟,目前仍走在艱鉅的道路上,即使有清楚明白的法律條文,你依然會面對守法與執法不力的種種問題。當有關部門互踢皮球、信息公開內容的真實性無法辨別,甚至面對相關部門裝聾做啞時,你若要與之抗衡到底所需要付出的時間人力,常常不是一般民間團體或普通公民所能承擔的。然而法律作為環境保護的手段最積極的意義是,讓民眾維權從法外抗爭走向体制內的抗衡與斡旋,更讓參與公眾的範圍從受害者本身擴大到每一個關心環境影響的公民,這些都是值得肯定的進步。

除了法律作為民眾從体制內進行環境保護的行動外,更值得關切的是在各種環境保護倡議中,「新媒體」作為一種体制外的,既傳播又行動的新興倡議工具。說到新媒體多數人所想到的是網路媒體,在中國尤其表現在「微博」這樣的社交網絡平台上,但除了影響力日增的微博以外,更值得關注的是更廣泛形式的網絡科技使用,其中最值得一說的是網路「地圖」。從水污染地圖為原型的各種監督環境影響的地圖使用,目前發展已到了百家爭鳴的階段,環境污染地圖的意義不是在於製作出一張地理上的地圖,它真正的積極內涵有兩個部分,一是公眾自覺的污染源定位使得污染事實難以逃脫,二是在嚴密的網路審查中,將碎片式的環境信息加以統整與可視化,使人們在對事實的認知上有更好的工具。

其實網絡科技在中國有著極為矛盾的兩面性,一方面,它是公民最容易取得的武器,尤其在環境事件上,它扮演著消息傳遞、信息流通與輿論壓力的重要角色;但另一方面,它同時也是政府控管言論與意識型態複製的工具,所以在這之中所開創的公民參與空間變得十分有趣,可以看見一幅你能掐住我喉嚨卻不能阻止我歌唱的違和畫面。新媒體的蓬勃發展可以看出人們對於「事實」求之若渴的心態,迫使過去只要雙眼一閉就能說黑成白的國家機器,不得不正視早已打開眼睛的公眾。但是,在新媒體的戰場上,看似勃發的民眾聲音取得較大的優勢,但無法避談的是,政府仍然有很大的言論箝制能力,就如寫作此文的今天,在微博上「今天」兩字竟然也成為了敏感詞。但無論如何,再嚴密的監控都不是毫無空間,我們時常可以看到官民兩方在那條曖昧的維穩線上跳探戈的有趣畫面(雖然這事實上不是多有趣的事情)。在大量公眾參與的新媒體爭奪戰中,目前很難看出誰是最後的贏家,但是在環境保護的公眾行動上,卻能在這之中取得很大的前進,比如去年嚴重的PM2.5超標的空污監督上,微博上一幅幅的灰色天空終於讓政府願意將監測指數公開作為重要政策了。

無論是信息公開申請、環境公益訴訟,或者是新媒體與環境污染地圖的使用,目前看起來在公眾參與的門檻上仍然是比較高的,前者是專業知識與背景上的要求,後者則是新興科技工具使用上的門檻,因此這些路徑雖然走出一番新的局面,但在草根的環境保護上,仍然有其無法解決的問題。我認為在這方面,台灣近年的環境運動發展有不少值得參考與借鏡的地方,以台灣反核運動為例,近年來透過新媒體的公眾發聲行動越來越成熟,也越來越打破過去那種嚴肅專業的形象,公眾參與形式的多元與創意,甚至超越了走在議題前面的NGO。因此,在中國現在仍有諸多限制的社會環境中,我認為在公眾參與的環境議題上,還有很多可以突破的空間,尤其在如何降低參與門檻上,如何將議題以多數公眾能夠理解的形式來表達與傳播,這可能是我們需要努力的方向。

最後就現況來看,体制外的環境倡導目前仍然走在体制內的法律保護之前,當然這與社會環境的開放程度有絕對的關係,但這兩者並不是斷裂的,它更應該是一種分路進擊合作的關係,法律保護的參與門檻高,反而需要NGO作為語言轉譯的傳聲工具,新媒體的發展為此提供很好的平台,如果NGO工作者還只停留在訴諸悲情或者擁專業自重的態度,那麼公眾參與的空間將難以擴展,反之,如果這兩者能有很好的結合,那麼像是信息公開這樣的環境保護手法才可能有更真實的意義:讓更多的公眾可以在環境影響中做到確實的監督與咎責。於此,我們還有很大的努力空間,但至少已經在路上了。

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